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完善现代央行制度有助于提升国家治理能力

  党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),全面部署了需要深化的重大体制机制改革和需要推进的重点工作任务。《决定》在“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”一节中提出,要“建设现代中央银行制度,完善基础货币投放机制,健全基准利率和市场化利率体系”。说明在国内外经济金融背景发生大变革、中国金融市场进一步扩大对外开放的背景下,不断完善我国的中央银行制度已成为越来越重要的工作。

  现代央行制度的演进

  中央银行制度是建立在法律基础之上的一整套制度体系,涵盖了法律法规确定的中央银行的职能、目标、治理规则以及为保证职能目标得以实现的政策工具体系。作为国家整体治理体系的重要组成部分,中央银行制度的建设与各国的经济、政治体制高度相关。也正因为此,虽然当前全世界主要经济体几乎都建立了自己的中央银行制度,但制度之间存在显著的差异。而从历史演进的角度看,即便是同一国家,在经济、金融的不同发展阶段,中央银行制度的特征也有着很大的不同。

  根据一整套的法律法规来制定和实施货币政策,以达到特定的政策目标,是现代中央银行有别于早期中央银行最为显著的特征。而货币政策职能的确立和完善,并非一蹴而就,与货币制度的演进密切相关。

  在实践中,货币政策的本质是通过数量(基础货币供给)和价格(基础)的调控,来影响经济主体的行为,以确保政策目标(如充分就业、物价稳定等等)的实现。在这一过程中,中央银行对基础货币(现代社会信用创造的基础)发行的垄断,是货币政策得以开展的前提。这意味着,货币本位的变化以及中央银行对本位货币的控制能力,直接决定着货币政策可以实施的空间。1971年,时任美国总统的尼克松宣布美元与黄金脱钩,国际货币体系正式进入了以中央银行信用为基础的信用本位时代。这一转变有着划时代的意义:一方面,货币供给正式挣脱了黄金的制约,信用创造的弹性显著增大,为货币政策发展以及影响力提升奠定了制度上的基础;另一方面,由于货币供给失去了外在的客观约束,如何确保货币供给不过度的膨胀,在满足经济发展需要的同时维持货币价值的稳定,成为现代中央银行制度中一个核心的问题。

  伴随着货币制度的演进,中央银行在货币政策领域的探索也不断深入。二战以后,金汇兑本位下黄金对货币发行的制约减弱,加之受凯恩斯主义的影响,以美联储为代表的中央银行开始尝试用相机决策的操作方式来干预宏观经济的运行,并逐渐形成了一整套完备的货币政策工具体系。在布雷顿森林体系下,相机决策的操作始终面临着黄金的制约,20世纪60年代之后,数次的美元危机对各国货币政策操作造成了持续的干扰。布雷顿森林体系结束之后,各国国内货币政策获得了更大的独立性和操作空间,但由于约束制度缺失,这种独立性很快就演变成了货币超发。从美国的情况看,贯穿20世纪70、80年代的滞涨,正是信用货币缺乏制度约束的结果。

  基于上述原因,中央银行在相机抉择的货币政策之外,开始探讨中央银行的独立性问题,并积极探索各种政策操作的规则。通过货币数量规则(弗里德曼规则)、利率规则(泰勒规则)、显性(或隐性的)通货膨胀目标等,尝试对失去了黄金约束和价值支撑的信用货币进行供给方面的限制,从制度角度为信用货币提供价值的“锚”。所有这些尝试,也都构成了现代中央银行制度的重要内容。

  在实体经济占据主导的时代,货币政策的主要目标和政策工具选择,都是围绕着实体经济展开。但在20世纪80年代以后,金融体系的规模开始迅速扩张,并在一定程度上与实体经济出现了背离。在这种情况下,要不要将金融体系纳入货币政策关注的范围,开始成为中央银行家所讨论的话题。在1997年亚洲金融危机之后,金融稳定开始正式进入部分中央银行的视野,并开始了最初的一些探索。2008年的次贷危机,在更大的范围内引起了中央银行和金融监管者的反思。在危机之后的全球金融监管改革中,关注金融稳定的宏观审慎管理正式成为中央银行的核心职能之一,与之相适应的政策工具体系,也得到了快速的发展。

  建设现代央行制度的中国探索

  在改革开放之前,我国主要实行统一的计划经济,银行业也实行统一的金融体制,中国人民银行除了发行货币以外,还办理对企业和个人的存贷款业务。当时的中国人民银行并没有明确的中央银行职能,并非是中央银行与商业银行的混合,而是唯一的商业银行。直至1983年,国务院正式下发了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,提出“中国人民银行专门行使中央银行职能,不再兼办工商信贷和储蓄业务,以加强信贷资金的集中管理和综合平衡,更好地为宏观经济决策服务”。

  目前,就法律明确的职责而言,中国人民银行已经具备了现代中央银行的主要功能和特征。在实践中,人民银行也已经形成了较为完备的货币政策工具体系和较为成熟的货币政策决策机制。在传统的再贷款、法定存款准备金率、公开市场操作以及基准利率调整等货币政策工具外,次贷危机之后,人民银行开始将金融稳定纳入政策视野,借鉴主要经济体的实践经验,逐步建立和完善流动性管理工具体系,如常备借贷便利(SLF)、定期标售便利(TAF),定期证券借贷便利(TSLF),一级交易商信贷便利(PDCF)等等。2013年初,设立了公开市场短期流动性调节工具(SLO)和常备借贷便利(SLF)。2014年,创设了中期借贷便利(MLF)和抵押补充贷款(PLS)。2018年,为支持民营小微企业融资,优化贷款结构,人民银行又推出定向中期借贷便利工具(TMLF)和民企债券融资支持工具(CRMW)。CRMW旨在为民营企业债券发行提供信用支持。2019年,该机制一度用于为锦州银行同业存单发行提供信用增级,成为调控改善银行机构流动性的一种调控工具。总体上看,这些工具有效满足了金融发展需要,在提高货币政策效力的同时,维护了金融体系运行的稳定。

  除完善针对金融稳定的工具体系外,在制度层面,我国也开始将金融稳定纳入到中央银行的目标体系,并进一步赋予了人民银行宏观审慎管理的职责。2017年第五次全国金融工作会议提出,强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,新设立的国务院金融稳定发展委员会办公室也设在人民银行。同年,十九大报告中提出“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”,将宏观审慎政策提到了新的高度,也对负责宏观审慎管理政策的人民银行提出了新的要求。2018年《国务院机构改革方案》将拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。这些制度上的变化,既适应了次贷危机之后国际金融监管的发展趋势,也符合国内经济、金融稳健发展的需要,在完善我国中央银行制度的同时,有效提升了国家对经济、金融领域的治理能力。

  完善现代央行制度的路径

  从演进的历史看,中央银行制度会随市场经济发展而不断演变。当前,中国经济进入新的发展阶段,国际国内经济金融形势发生了巨大变化,必然要求我国中央银行制度与时俱进,以适应经济金融调控和国家治理的需要。围绕这一目标,在建立现代中央银行制度方面,下一阶段还需要做的工作包括:

  (一)完善法律体系。法治是现代中央银行制度的基石,建设现代中央银行制度必须建立和完善与之相关的法律体系。目前,在金融领域,我国已先后颁布了《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等一系列法律法规。作为中央银行制度的核心,《中国人民银行法》最初颁行于1995年,之后于2003年做了小范围的修订。随着全球金融监管实践的变化以及我国经济、金融的迅速发展和创新,原有的《中国人民银行法》已经远远不能适应今天中国的宏观经济调控和金融稳定的需要。一方面,2008年国际金融危机之后,系统性金融风险防范(金融稳定)逐步成为中央银行的核心职能;另一方面,金融科技和互联网支付的创新突飞猛进,对支付、货币政策传导产生了显著的影响。因此,对《中国人民银行法》进行修订已迫在眉睫:一是完善金融稳定制度框架,对市场主体、结构和秩序、金融调控和监管、市场支持保障、金融风险处置等方面做出系统的规定,以落实人民银行金融稳定职责;二是纳入宏观审慎管理职能,包括明确宏观审慎管理的核心内容,界定宏观审慎与微观审慎之间的职责边界与协调机制。以上内容可能还需要对《商业银行法》《存款保险条例》做相应的修订。

  (二)完善货币政策体系。一是完善货币发行机制。信用货币体系下,基础货币发行权是中央银行实施货币政策,调控经济、金融运行的前提。因此,建立合理、可持续的基础货币发行机制,也是现代中央银行制度建设的重要工作。从我国的情况看,中央银行的基础货币发行经历过几个不同的阶段:在计划经济体制下,货币发行计划主要是由政府综合计划主管部门制定,然后通过财政和信贷这两个“钱袋子”,按照 “以货定币”“以币定价”“投放回笼”“现金调控”等原则来发行,这时的货币供给方式主要是财政发行和信贷发行,实现财政、信贷和物资的综合平衡是这一阶段政策主要目标。而在市场经济体制下,随着商业银行职能剥离,人民银行作为中央银行的职能日渐明确,从基础货币(央行)到存款货币(商业银行)的信用货币体系也基本成型。在这一阶段,人民银行的基础货币先后经历了以再贷款(再贴现)、公开市场操作、外汇占款到各种流动性调控工具(新的再贷款工具)的演变过程。

  上述演变,有其客观必然性,但仍存在一定的问题。从外汇占款来看,一方面,以外汇占款为基础货币的供给渠道,在一定程度上会削弱货币政策的独立性,容易受到外部其他经济体宏观政策的干扰;另一方面,在中国经济结构发生变化,净出口对经济贡献度持续下降的背景下,外汇占款已难以持续增长,无法支撑基础货币稳定供给增长,以满足经济发展的需要。而各种流动性调控工具虽然能提供基础货币,但由于期限偏短,对缓解金融行业期限错配、支持经济的长期发展,所发挥的作用会受到一定制约。此外,流动性工具的成本偏高,也不利于降低实体经济的融资成本。从未来看,需要积极探索新的长期基础货币供给机制,以替代或补充现有的运作模式。

  二是推动利率、汇率市场化改革,疏通货币政策传导机制。推动货币政策调控逐渐转向以价格型调控为主,是货币政策体制完善的重要方向。这一方面是因为,随着金融市场的不断深化发展,数量型货币政策中介目标与货币政策最终目标之间的相关性明显下降;另一方面,在利率“双轨制”存在的情况下,仅是数量操作容易引发市场套利行为,不仅无助于货币政策目标的实现,甚至可能引发严重的资源配置扭曲和金融风险。金融空转、脱实向虚的一度盛行,就与此有关。从未来看,需要继续推进利率市场化和汇率形成机制改革,为价格型货币政策调控转型奠定良好的基础。

  目前,2019年启动的LPR报价改革已进入贷款利率市场化的最后阶段。下一步,在稳妥推进银行贷款与LPR报价挂钩、优化LPR报价机制的同时,应系统研究部署存款利率市场化的改革方案,并择机推动。一方面可以为降低实体经济融资成本创造更好的条件;另一方面也可以为银行应对利率市场化、提升资产负债管理能力,提供更大的空间。

  三是进一步提升中央银行独立性和透明度。为确保中央银行能更好地履行其职能,各国还会在法律或法规层面对央行的独立性、透明度以及问责作出制度性的安排。中央银行的独立性不是指中央银行的行为完全独立政府体系(事实上,中央银行的信用之所以可以成为现代货币体系的基础,在很大程度上恰恰来自于政府的授权与信用支撑),更多关注的是中央银行相对于财政的独立性,即不直接对财政提供资金(或财政赤字的直接货币化)。不过,基于近年来的货币政策实践,学界开始出现了一些新的争论,鼓吹财政创造货币的“现代货币理论”(MMT)引发了广泛的共鸣,在中国也吸引了很多的关注。有关这个话题的讨论还会继续,对于中国而言,如何处理好中央银行与财政之间的关系,同样是现代中央银行制度建设中无法回避的问题。

  透明度是中央银行治理的重要内容。通过提高透明度,一方面,可以强化对中央银行行为的约束;另一方面,也可以通过货币政策信息的公开,有效引导市场预期,降低政策对市场的意外冲击。同时,提升货币政策效率。改革开放以来,我国货币政策的目标、决策机制以及和金融经济相关信息的披露日益加强。从1996年开始,人民银行每月公布M0、M1和M2的实际增长率、金融机构短期和中长期贷款、企业贷款、储蓄存款和外汇储备情况等月度金融统计数据,并宣布每年各层次货币供应量的控制目标。1999年,中国人民银行成立货币政策委员会,对有关货币政策的重要措施、货币政策与其他宏观经济政策的协调等方面进行讨论并提出建议,每个季度召开货币政策委员会会议,会后公布会议决议。从2001年起,央行开始通过网站以及纸介形式按季度向公众发布货币政策执行报告,其中包括货币信贷概况、货币政策操作、金融市场分析、宏观经济分析、预测与展望等,提高了中国金融统计的透明度,方便公众获取金融统计数据。上述这些措施改善了我国货币政策的透明度,中央银行的可信度也得到了显著提高。从未来看,还可以进一步提高政策透明度,强化对市场的沟通和引导,具体包括:增加经济和金融信息披露的及时性和准确性,增强应对突发事件的政策沟通,尝试进行细化的前瞻性预测和政策展望以及完善政策沟通框架,比如货币政策报告中增加对经济前景的量化预测、公布货币政策委员会会议记录、加大新闻发布会的频率。

  (作者系国家金融与发展实验室副主任)

责任编辑:李昂
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